欧洲的烟叶

分析欧盟最近有关烟草生产的决定对希腊及其它欧盟国家的影响。

NIKOS ALLAMANIS

欧盟在2004年4月针对烟草、棉花和橄榄油，作出有关共同市场组织(CMO)未来的最终决定，于是，完成了从2006年到2013年之间的共同农业政策(CAP)改革。有关烟草的决定可以概括如下：

· 对于2006－2009年之间的收成，烟草生产成员国的政府可以实施一种部分“脱钩”的津贴制度，保留高达60%的津贴作为直接生产补助，并将至少40%的金额不论其产量大小，作为单一农场款(SFPs)支付给烟农。脱钩的百分比可以制定在40%到100%之间，但在四年之内必须保持稳定。

· 从2010年起，烟草津贴将完全脱钩(没有用于生产的直接津贴)，但其中有50%将转移到欧盟农业预算的第二大“支柱”，以便向烟草生产地区的乡村发展计划提供资金，而只有其余的50%将作为单一农场款支付给烟农，无论他们是否从事烟草生产。

在我们试图分析这些决定可能对欧盟烟草生产带来的影响之前，让我们回顾一下我们是如何发展到这种情况，并且对这些决定背后的问题进行一下审视：

1992年，欧盟对烟草共同市场组织进行了改革，推出了津贴生产的限度、单个烟农配额和一项强制性合同制度。之后，其目标是要(1)将生产限制在一定水平(330,000吨)；(2)将预算稳定(在9.5亿欧元)；并且(3)废除干预政策和出口补偿制度。

1996年，欧委会(EC)第一次对欧盟是否应当终止支持烟草生产和逐步废除津贴表示疑问。欧委会对这些问题予以了否定的回答，决定保持1992年的制度，推出两项新的政策－购回(向烟农提供向欧盟出售其配额及放弃烟草生产的可能性)和根据价格调整的“可变”津贴部分。

2001年5月，欧盟在面临疯牛病危机的时候，向Göteborg最高级会议推出了一项政策声明。该声明题为“为更美好的世界创造一个具有生存力的欧洲：能够持续发展的欧盟策略。”在该文件中包括了一句目前大家都了解的话，“在2002年审核结束时采纳烟草制度，以便使烟草津贴能够逐步废除。”

欧盟称欧洲各国的领袖已经接受这一文件的每一个细节，于是，在2001年9月继续提出了一项肯定逐步取消烟草生产资助的建议。在面临烟草业激烈反对的条件下，委员会很快撤退，将1992年的制度延长三年，并将2002－2004年收成包括在内。

2002年，在世界贸易组织(WTO)的Doha会议上，发达国家第一次同意将农业资助包括进贸易谈判，并且承诺将减少“歪曲贸易的”津贴。结果，欧盟在2003年1月提出其议案，该项议案代表了共同农业政策自欧洲经济社区在1957年成立以来的最显著变化。“其目的是要从一种价格及生产资助转向一种更加全面的农民收入资助。”

这一原则叫作“脱钩”；农民收入资助是以单一农场款(SFPs)的形式配给。它是根据每位烟农在2000年至2002年期间所获得的总津贴，同时，会打各种折扣(“调整”)。这些款项必须“通过全面符合”来遵守“欧盟环境法和食品安全标准，以及良好的农业及环境条件。”

2003年6月，部长协会从原则上接受了这些议案，但为了解决大量放弃生产可能造成的风险，推出了一项叫作“部分脱钩”的措施，也就是说，资助的一部分可以根据产量进行配给。它为每种产品确定了最低限度的脱钩比例，实际比例则由各国政府在最低和完全脱钩之间灵活决定。

欧洲共同体于2003年9月推出了针对橄榄油、棉花和烟草的所谓地中海产品议案，再次以健康问题为理由对烟草进行歧视，要求对烟草津贴实行完全脱钩，以便终止烟草生产。烟草业再一次作出了迅速和强有力的反应。它组织了抗议，并且获得了欧洲议会的支持。在2004年3月得出的结论是脱钩的百分比不得超过30%。烟草业还帮助建立了一个由五位(来自意大利、西班牙、法国、希腊和葡萄牙的)农业部长组成的联盟，结果达成了在本文开始提到的妥协。目前的制度也被展期，以便将2005年的收成包括进来。

我们有必要审视一下那些支持脱钩政策人士―明显在欧洲决策人中占大多数―和反对该政策人士的观点。前者认为，新政策将通过大量减少歪曲贸易的农业津贴，增加市场和质量型农业生产，并且将测重点放在健康和环境问题，而不是产量来满足世界贸易组织的第三世界伙伴。

反对方则认为，尽管世界贸易组织对津贴的“非歪曲贸易性”表示质疑，但欧洲农业生产的竞争性由于人工成本增加而受到了严重威胁，使得与农业有关的几百万就业机会和面临抛弃的乡村地区平衡及长久发展遭受风险。人工成本增加是由于良好的工作条件将不会得到补偿造成的。

以上是当人们试图估计欧盟烟草生产在未来有可能出现的情况时的有关论点。毫无疑问，生产应当朝着国际市场需求最高的品种发展。而这一点在过去六到七年中已经有了很大成就：市场销路不好的品种的生产－非传统型香料烟和Levantini烟－从1998年的29,200吨减少到2004年的3,650吨；黑色晾烟品种从1998年的47,000吨下降到2004年的22,100吨。事实上，欧盟生产的烟叶中有92%包括弗吉尼亚烟、白肋烟和传统香料烟品种。

因此，对于烟草来说，生产结构的调整不能算是改革的目标。欧盟坚持对烟草津贴实行完全脱钩的目的是要完全免除烟草生产。此项计划最终在容许四年转化期的条件下被采纳。委员会完全了解的是，如果没有任何直接资助，这一高劳动力密集型的种植及加工将使欧洲烟草在世界市场上失去竞争力。

该计划被称是与欧盟所采纳的反吸烟和反烟草政策相符，尽管没有人能够解释和说明针对原材料者生产者的大量歧视。他们生产的是一种合法制造、进口、出口和消费的原材料。

然而，在烟草业和欧洲掌权者之间的冲突不再象是以往那种迎头冲撞的情况。在到2013年为止的参照年限内，向有记录的烟农提供直接及无条件收入资助明显在配额持有者与烟草业其它有关各方之间造成了一种明显的利益冲突。事实上，人们在这里发现了这一新政策的主要争执点－尽管烟草津贴是根据在欧盟进行烟草生产及加工与从其它国家进口的成本差别来进行计算，但它却建议在一段时间内向烟农提供超过生产所得净收入的补偿，以便使他放弃生产，而没有向其它包括工人、供应商和企业家在内的有关各方提供任何补偿。

上述议题目前由各国部长来决定。他们需要在2005年7月之前决定采纳何种脱钩百分比。布鲁塞尔需要澄清的一点是这一百分比是否能够根据品种而有所区别。尽管大家都了解，以不同比例进行脱钩能够根据市场对每一个品种的需求来鼓励或阻止该品种的生产，但欧洲共同体目前却坚持，每一个国家应当规定一个独特的百分比。

根据最近的信息，法国和德国将决定把脱钩百分比固定在40%的最低水平，因为它是烟草业各个部分的一致意见。西班牙有可能采纳类似的意见，但产量不多的国家(如葡萄牙、比利时和奥地利)有可能采取完全脱钩。在包括意大利和希腊在内的两大生产国，条件要更加复杂：意大利需要对不同品种采取不同的百分比，而且，人们还没有达成一致意见。

在希腊，这种情况则完全不同。不仅有明显多数的烟农社团宣布对完全脱钩表示支持，而且，国家农业协作联盟(PASEGES)也推翻了其最初的立场，接受了有关完全脱钩是为未来烟农收入资助确保最多资金的最佳方式的意见。

烟农当中有三大意见。某些烟农由于本行业受到的不断攻击而感到沮丧，并且因低价格感到失望，认为抛弃烟草种植将无可避免，因此，偏向立即获得单一农场款的全部金额－也就是说“拿了钱之后便可以逃之夭夭。”弗吉尼亚烟和白肋烟烟农，以及年龄较大的烟农大多属于此类。其它人则认为种植仍将持续下去,而且，他们将通过完全脱钩来增强自己的谈判力，强迫市场支付更高的价格，同时承认，他们将尽最大努力改进产品的质量。其它人却认为，市场也许无法支付收回生产成本所需要的较高价格，担心他们也许会被迫中止生产，因此，看到了部分脱钩的需要。种植香料烟品种的烟农和年龄较轻的烟农大多属于后两类。

烟商指出，希腊大量减少烟草生产对国家经济产生的影响有可能十分严重。高失业率、欠款、乡村地区的发展不足，以及整体经济缺乏竞争力是面对希腊社会的主要问题；任何政府都不希望看到上述问题加剧。

目前作出预测仍然十分困难。对于希腊人来说，保持传统香料烟－Basma和Katerini－的大量生产看来要比保持弗吉尼亚或白肋烟的生产更加有可能。但它大多将取决于政治性决定。实行部分脱钩或在接近最低水平实行脱钩肯定会确保在没有大量减产的条件下延续生产。

大家头脑中都表示担心的一个问题是当烟草津贴在2010年被削减一半，并且与生产脱钩之后将出现何种情况。它是在2004年10月于希腊Kavala举办的UNITAB会议(欧洲烟草种植联盟)上讨论的主要议题。根据UNITAB的决定，正如其它生意一样，烟草需要一种长期方案，而且，为了确保一项方案，必须从现在开始就修改这些决定和作出适当安排，以便确保大量资金能够用于有利于该行业的各项事业。烟草业在过去已经显示能够有效地为自己的生存进行抗争，而现在它已经准备好再次进行抗争。